“事业单位改革”怎么了

2015-3-16

 

 
2011年,中央确定进行“事业单位分类改革”,此项改革涉及到126万多个机构,4000余万事业编制人员(其中包括900万左右的离退休人员);计划到2015年在清理规范基础上完成事业单位分类;到2020年,中国将要形成新的事业单位管理体制和运行机制。2012年,中共中央、国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。
然而,在《经济观察报》以“新一轮事业单位改革受阻:仅10%职员会被转至企业”为题的报道中,表达了一个在当今中国社会颇有代表性的观点:“目前的基本情况是,全国事业单位的划分类别已经基本有了结果,在3100多万的在职事业单位人员中,大约只有10%会被划转至企业。可以预见,未来国家财政对事业单位的负担依然沉重。”顺着“事业单位改革”的目标是“减轻财政负担”的思路,网上种种抨击甚多。最激烈者莫过于“我国事业单位是国家进步的强大阻碍,改革势在必行”。
改革开放以来,事业单位人员因为吃“皇粮”而被诟病,可以说是由来已久。但“事业单位”是一个极为模糊的概念,就其涉及的领域而言,一般认为有教育、卫生、文化、科技和社会福利等领域。各个领域自有其各自的社会分工,该不该吃“皇粮”自有分说。
查看国家统计局的《2012年中国统计年鉴》,可以看到几个统计数字:“教育业国有单位就业人员”1567万人;“卫生、社会保障和社会福利业城镇单位就业人员”,719 万人;以上这两部分人基本上应该都属于事业单位人员的范围,总共是2286万人,要占到前文中提到的事业单位3100万人的73.74%。
再查阅《2012年全国教育事业发展统计公报》,全国有大、中、小学和幼儿园,还包括中等职业学校的教职员工为1705万人,其中专任教师将近1469 万人;查阅《2012年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》,全国有卫生技术人员668万人,其中执业(助理)医师262万人,注册护士250万人。以上这些教育部门和卫生部门提供的官方统计数字应该基本上属于事业单位的范畴之内,如果以学校的教职员工和医院的卫生技术人员来计算的话,就是2373万人,要占到前文中提到的事业单位3100万人的76.55%。
进一步分析,改革开放以来,政府各部门设立了一批受政府委托可以政府行政职能的事业单位,譬如,人社部门有社会保险(放心保)事业管理中心、医疗保险事务管理中心、就业促进中心,等等;卫生部门有疾病预防控制中心、健康教育中心,等等;民政部门有福利彩票发行管理中心、儿童福利和收养中心、国家减灾中心、民间组织服务中心,等等;不一而足。这些事业单位,所担负的职责实际上大多是行政管理工作。按照现在事业单位改革的设计,都应该是享受“参公(参照公务员)待遇”的。诸如此类的事业编制人员,怎么说也有几百万人。
综上所述,在3100万事业编制人员中,属于教育部门和卫生部门的要占到3/4,剩下的还有1/4。在这1/4中,还要去掉享受“参公待遇”者和科技、文化和社会福利等领域的事业编制人员,如此计算的话,所余也不过一成上下。所以,媒体所说的“仅有”10%的事业单位或事业编制人员会“划转为企业”,应该很正常。而媒体所说“未来国家财政对事业单位的负担依然沉重”,则有误导公众之嫌,因为事业单位改革的目标本来就不应该也不可能是减轻国家财政的负担。
再进一步深入分析教育部和卫生与计划生育委员会的统计公报,可以发现,如今中国教育领域和卫生领域的事业编制人员实际上远远不能满足社会需要。
根据卫生与计划生育委员会的统计公报披露的信息:在2012年全国卫生人员总数912万人中,有乡村医生(卫生员)109万人,占全国卫生人员总数的 11.95%。乡村医生的前身即文革中颇负盛名的“赤脚医生”,这些乡村医生的人数相当于正式事业编制的卫生技术人员的一成半(这可能是一个非常保守的统计数字),《乡村医生从业管理条例》中是这样定义的:乡村医生是指“尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格,经注册在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的农村医疗人员。”那么,中国是不是没有经过正式医疗训练的医科院校的大学生呢?回答是否定的。有专家指出:目前中国每年培养的医学专业毕业生人数超过60万,但最终做临床医生仅有二成,约12万人。当然,造成“学医不从医”的社会现象背后原因很多,但事业编制的限制不能不是一个重要的原因。
在教育领域,也有类似的情况,这就是前几年社会热议的“民办教师”问题。按《教育大辞典》的说法,民办教师是指“中小学中不列入国家教员编制的教学人员。”据有关方面统计,民办教师人数的峰值是1977年的491万人,到1999年还有54万人左右。因为要“争取到本世纪末基本解决民办教师问题”,“1999年至2000年,全国有25万民办教师转为公办教师”,按提供信息者的口气,似乎自此在农村中小学任教的民办教师应该成为历史。但是,2014年两会上,有政协委员提出《加快解决代课教师问题》的提案,恰恰说明这个问题并未彻底解决,只不过将“民办教师”的称谓换成了“代课教师”而已。虽然在网络上已经再也找不到“民办教师”或“代课教师”的人数统计,但此问题无疑是依然存在。其原因之一也不能不说是事业编制的限制。
再举个例子,1999年高校开始扩招,扩招之前的1998年,高校本专科招生是108万人,研究生(包括博士、硕士)是7万人;而到2012年,高校本专科招生增加到689万人,增加了5.36倍;研究生(包括博士、硕士)增加到59万人,增加了7.13倍。若看高校在校学生人数,1998年,高校本专科生在校生是341万人,研究生(包括博士、硕士)是20万人;而到2012年,大学本专科在校生是2391万人,增加了6.02倍,研究生(包括博士、硕士)是172万人,增加了7.69倍。然而,与此同时,高校的专任教师,从1998年的41万人增加到144万人,只增加了2.54倍。1998年,高校的师生比是1∶8;而到2012年,则增加到1∶18。,从1999年到2012年的14年中,扩招的学生数和大学的教师数的增幅完全不成比例,事业编制的限制难辞其咎。
就中国政府对教育和卫生的公共投入而言,仍然是很小的(再省钱就没有了)。2012年,政府财政的教育支出是21242亿元,占GDP的4.1%;医疗卫生支出是7245亿元,占GDP的1.4%。
中国社科院蔡昉研究员对“中国实际公共教育投入”作国际比较,认为在教育领域“中国的公共资源投入严重不足。
不论是与发达国家还是发展中国家相比,中国公共教育投入都处于较低的水平。”2005年发达国家公共财政支出占全社会教育支出的比重为86%。据世界银行研究,发展中国家的平均水平在75%左右,全世界平均水平在80%左右,而中国仅为46%。
人大代表钟南山对“政府对医疗卫生的投资”作国际比较:美国每年的投入占GDP的15%左右,德国、英国等国的投入是10—11%左右,最低限度的国家也有8%,但是在中国,还不到5%,政府对医疗卫生的欠债太多。钟南山指出:“真正地、客观地来说,作为对医疗卫生的投资,(中国这种情况)在全世界还属于很少。”
当一些媒体的报道和评论把矛头指向“事业单位”的时候,他们也许没有搞清楚或者故意不搞清楚“事业单位”究竟指的是谁。实际上,矛头所向,受到伤害的是中国的一部分专业技术人员;用传统的官方语言表述,就是中国的一部分知识分子;而且其中最主要的部分就是学校的教职员工和医院的医护人员。这些事业单位承担的社会服务都有一个特点,就是基本上是人对人的服务。如果强调学校的教职员工和医院的医护人员都不该“吃皇粮”,或者说要学校和医院当作企业来办,也就是要把“利润最大化”作为学校和医院追求的目标,那么,可想而知,教育费用和医疗费用一定会上涨,最后遭殃的一定是人民大众。因为教育和医疗的市场化肯定会造成专业垄断,我们常说的是“信息不对称”,实际上是“权力不对称”,因为这种专业垄断是得到法律保护的。
前文中提及,中国在教育领域和卫生领域公共投入是不足的。但是,还有一点常常被忽略,按照国际经验,政府向教育领域和卫生领域的投入,主要应该用在人(专业人员)身上。用经济学的语言来表述,就是应该投在人力资源上,在政府负担一部分费用后,才能使接受教育的学生和接受治疗的患者能够“平价地”使用教育和医疗的社会服务,这就是世界各国在教育和医疗的公共投入上保持较高的比例的原因。
如前所述,教育服务和医疗服务都是人对人的服务,在这些领域,人的因素第一。但在中国,对教育卫生事业的公共投入还有一个特点,就是规定了财政经费大多被用来建设学校和医院的硬件,而对专业人士的人力资源投资是十分吝啬的,甚至被认为是不应该的。如果说要学校和医院靠“创收”来支付人工成本,如前所述,教育和医疗的费用肯定会大涨。同时,中国的学校和医院的“创收”,只要一开口子,实际上就很难管控。即使身处市场经济的大环境中,也不能奢望市场可以解决所有的问题。在中国的官方语境中,“市场化”被“产业化”所取代,从最近几年的教育“产业化”、医疗卫生“产业化”,还有住房“产业化”、养老服务“产业化”中,都可以明明白白地看到市场的负面影响,这就是“马太效应”—富的更富,穷的更穷。
在中国,还有一个可以称为“奇葩”的现象,就是各种政策失误的后果却常常要相关的专业人士来承担。常见医生被骂成“白眼狼”,专家教授被骂成“砖家”、“叫兽”,令人心寒。譬如从80年代中期,医疗卫生事业的改革是跟着企业改革亦步亦趋,向着“利益最大化”的市场方向发展,于是造成了“医改不成功”的结果。近年来的“新医改”,经济主义和管理主义的思维占据主导地位,忽视了人文关怀。导致了迄今为止医改其实仍然不成功,看病贵、看病难的问题并没有根本解决。但是,政策不对路的后果和公众的愤懑都落到了医院和医护人员身上,造成医患关系几乎成了“天敌”的关系。
综上所述,正是上述种种认识误区造成了事业单位改革受阻,因为相关的领导可能根本就没有想清楚改革的方向究竟在哪里。的的确确,中国的教育制度和医疗制度都必须改革,而且不改革就没有出路,。也许,改革从对事业单位进行分类着手不是没有道理,但改革的目标绝不是通过减少“吃皇粮”的专业人士来帮政府财政省钱。当该企业化和该“参公”的事业单位(应该不到20%)到位之后,公益领域的事业单位,无论是一类(全额“吃皇粮”)还是二类(部分“吃皇粮”),该“吃皇粮”的还是得吃。只有公共投入越多,而且是直接投到人力资源上(以保证服务水平和服务质量),人民群众在教育和医疗等方面的“私人支出”(世界银行的一个评价指标)才能真正降下来—这才是事业单位改革的硬道理。